Estado y energía. La privatización del sector eléctrico
Sector eléctrico
neoliberalismo
privatización
por José Manuel Guadarrama Santillán Noviembre 8 de 2021
Con el propósito de abonar argumentos al debate informado sobre la propuesta energética impulsada por el presidente Andrés Manuel López Obrador, las presentes líneas se dirigen, en esta su primera entrega, a sostener la tesis de que el propósito de la estrategia de los gobiernos de corte neoliberal no fue la privatización de la Comisión Federal de Electricidad, sino que emprendieron un doble camino en el que al mismo tiempo que se iba desmantelando a la CFE tanto en sus atribuciones constitucionales y jurídicas como en sus capacidades productivas, se creaba un nuevo mercado en el sector eléctrico que culminaría con su consolidación con la Reforma energética de 2013. Es decir, no se buscó privatizar la CFE, sino privatizar el sector eléctrico a través de la creación de un nuevo mercado favorable al capital financiero. En una segunda entrega se abordará la propuesta del gobierno federal actual como una estrategia que va en un sentido completamente opuesto: fortalecimiento de la CFE en sus atribuciones constitucionales y jurídicas, así como impulso de sus capacidades productivas, al tiempo que se busca recuperar la rectoría del Estado del sector eléctrico en beneficio de las grandes mayorías y el desarrollo económico nacional.
Todo Estado refleja relaciones de fuerza políticas, económicas y culturales, por lo tanto, éste tomará formas institucionales que promuevan y defiendan el proyecto de aquella clase o facciones de clase que tengan el control del mismo. De esta manera, podemos observar cómo el Estado mexicano se fue transformando sustancialmente, después de la debacle económica de la deuda a principios de la década de los ochentas y con más fuerza a partir del sexenio de Carlos Salinas de Gortari, bajo la lógica de los argumentos economicistas de las teorías neoclásicas occidentales. En el caso concreto del sector energético, tanto en el sector de hidrocarburos como en el eléctrico se aprecia una tendencia a la desregulación y apertura económica para permitir la entrada de capitales financieros globales en detrimento de las capacidades de producción y generación de las dos empresas estatales emblemáticas de México: PEMEX y CFE.
Pero antes de continuar con nuestra argumentación, es necesario hacer algunas precisiones en cuanto a la cadena de valor del sector eléctrico. El primer eslabón de la cadena es la generación, es decir, en este paso se produce propiamente la energía; el segundo momento es la transmisión, en donde interviene toda una red de infraestructura de transporte; posteriormente entra una tercera etapa, la de distribución; para finalmente llegar a la cuarta y última que es la comercialización, que es la que hace posible que llegue la energía eléctrica tanto a usuarios domésticos como industriales, comerciales y de servicios públicos. Es importante tener en cuenta esta cadena de valor, puesto que permite entender los procesos de desregulación y desmantelamiento de la CFE, así como la actual propuesta de reforma del ejecutivo federal.
Para promover las reformas al sector energético se argumentó que el Estado era ineficiente en prácticamente toda la cadena de valor, para lo cual se mostraban cifras como el «índice de independencia energética», el cual muestra la relación entre producción y consumo nacionales: si es mayor a uno, se considera a un país independiente energéticamente. En el caso de México se venía observando un deterioro de dicho índice, pasando de estar arriba de 1.3 en 2005 a 1.01 para 2013[1], año de la reforma. Así mismo se argumentó que la ineficiencia del Estado incidía en mayores costos en toda la cadena de valor, teniendo como consecuencia precios elevados para los consumidores finales, lo que llevaba al Estado mexicano a tener que implementar subsidios para mantener precios más bajos. Ante tal escenario, la solución propuesta era dejar entrar el sector privado en cada espacio de la cadena de valor.
El primer paso evidente para esta apertura apareció con la Reforma de 1993, la cual estableció en la Ley del servicio público de energía eléctrica que ya no se consideraría como servicio público: 1) la generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción; 2) la generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la CFE; 3) la generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción; 4) la importación de energía eléctrica por parte de privados, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y 5) la generación de energía eléctrica destinada a usos en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio de energía eléctrica. Con la siguiente gráfica podemos observar los efectos de dicha reforma que sostienen la tesis del desmantelamiento de CFE:
Fuente: Comisión Reguladora de Energía.
Es importante tener presente en todo este contexto el papel de los medios de comunicación, en tanto resultan cruciales para ganar la batalla por la opinión pública. En este sentido, basta recordar el embate mediático durante el sexenio de Calderón ante la desaparición de Luz y Fuerza del Centro, cuando los medios ayudaron a colocar al sindicato como el enemigo a vencer y vencerlo se presentó ante la opinión pública como una necesidad para transitar a una supuesta modernización del sector acorde a las necesidades globales. En este mismo tenor, la Reforma constitucional de 2013 cuidó muy bien las formas argumentativas para la promoción de la misma, es así que dicha reforma estableció en el artículo 27 Constitucional que la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como la transmisión y distribución de energía eléctrica, corresponden exclusivamente a la Nación. Se mantiene la prohibición expresa de otorgar concesiones en estas actividades. Con ello guardaban las formas propagandísticas con el fin de promover la Reforma energética sin aceptar la privatización del sector energético; sin embargo, se permitió que el Estado celebre contratos con particulares para que, por cuenta de la Nación, lleven a cabo el financiamiento, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica. En materia de generación y comercialización de energía eléctrica la reforma permitió también la apertura a la inversión privada en tanto se les permite instalar nuevas plantas de generación para vender su energía al recién creado Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)2, a suministradores o a usuarios calificados. Lo anterior señala, en los hechos, la privatización del sector eléctrico nacional.
Abrirle la puerta de par en par al sector privado con la Reforma energética de 2013 implicó, además, relegar el papel de la CFE a un competidor más en el mercado eléctrico, es así que se transformó su estatus jurídico de entidad desconcentrada de la administración pública federal, a una Empresa productiva del Estado, es decir, no se privatiza, sino que se coloca como una empresa más que compite con el sector privado. Este punto es importante, puesto que en la promoción de la Reforma de 2013 se repitió por todos los medios de comunicación que CFE y PEMEX seguirían siendo de todos los mexicanos, lo cual era, como se dice coloquialmente, una verdad a medias, puesto que si bien CFE seguiría siendo propiedad del Estado, ya no tendría el papel preponderante que tenía; más aún, la desinversión y desmantelamiento de sus capacidades productivas así como las ventajas competitivas que se le daban al sector privado a través de mecanismos contractuales, llevarían a que paulatinamente la CFE fuera un jugador cada vez más pequeño dentro de ese nuevo mercado eléctrico. Con lo anterior, resulta pertinente reiterar que la intención no era privatizar, era desmantelar para que pudiera entrar el capital privado y detentar cada vez más un papel preponderante.
Como hemos dicho líneas arriba, el Estado va tomando formas que garantizan la implementación de un proyecto político y económico, en este sentido, la Comisión Reguladora de Energía, con la Reforma de 2013, adquirió mayores atribuciones para gestionar el mercado eléctrico tanto en generación, transmisión y distribución, así como suministro y comercialización. Además, por decreto presidencial, en 2014 Enrique Peña Nieto creó el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) con el propósito de que ejerciera las funciones de controlador operativo del Sistema Eléctrico Nacional (SEN); la operación del MEM y el acceso a la Red Nacional de Transmisión (RNT) así como las Redes Generales de Distribución (RGD) y sus programas de ampliación y modernización. Con esto se deterioró sustancialmente la rectoría del Estado del sector eléctrico, puesto que dichas funciones anteriormente fueron desempeñadas por la CFE. Si bien el CENACE sigue siendo un organismo público, su estatus descentralizado le permite funcionar bajo la lógica de mercado abierto, limitando al ejecutivo federal la capacidad de incidir en el sector eléctrico.
Por otro lado, para garantizar la seguridad financiera del sector privado se diseñaron e implementaron las Subastas eléctricas como mecanismos de licitaciones de contratos a largo y mediano plazo, en donde los privados venden energía a CFE suministro para entrar al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM); con esto se obligaba a CFE a comprar energía a los privados hasta por 20 años, no importando que los precios fueran más elevados. Además, se otorgó a los privados el apalancamiento financiero a través de la banca de desarrollo como Bancomext y Nafin, más aún, en contratos con productores independientes la CFE se ataba a comprar energía hasta por 25 años como forma de apalancar financieramente proyectos que al final terminarían en manos de privados, es decir, el Estado mexicano forjado por las cúpulas neoliberales salvaguardó el riesgo del capital financiero en detrimento de las grandes mayorías.
Parece una obviedad decir que el sector energético es la base de todo sistema económico, y que por ello todo Estado tiene como prioridad garantizar el suministro de energía que requiere para su población y para su base económica productiva. Sin embargo, tanto en medios nacionales como internacionales escuchamos hablar de dicho sector de manera tan abstracta y ligera, que parece que esa obviedad no fuera considerada en tanto se pregona que el sector privado a través de mecanismos de mercado es capaz de garantizar el suministro energético al tiempo que resultará un soporte adecuado para garantizar el desarrollo económico de un país. Argumento que a todas luces tiene un soporte más ideológico que real.
Hemos visto en esta primera entrega cómo los cambios institucionales durante los últimos treinta años se delinearon bajo la estrategia de desmantelar paulatinamente a la CFE, con el fin de que una vez abierto el mercado, no pudiera competir con las empresas privadas trasnacionales y con ello dejar a éstas el mercado y el control de la energía bajo esquemas que, además, garantizaban riesgos financieros mínimos. Ante este escenario la tarea de la Cuarta Transformación de la vida pública de México es recuperar el control del sector, lo cual implica la difícil tarea de transformar el Estado bajo un sentido distinto a las lógicas del mercado; tema que se verá en la siguiente entrega.
santillan.josemanuel68@gmail.com
[1] Compendio de Estadísticas Ambientales 2020, SEMARNAT. Disponible en: https://apps1.semarnat.gob.mx:8443/dgeia/compendio_2020/dgeiawf.semarnat.gob.mx_8080/ibi_apps/WFServletc2bf.html
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